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深圳地下空间开发利用暂行办法:住宅用房不得设于地下

2018-06-28 13:56:25来源:

来源:深圳规划国土海洋

昨天,深圳市规划国土委发布关于公开征求《深圳市地下空间开发利用暂行办法》(征求意见稿)意见的通告。

对于地下空间的开发方向和利用导向,本次修订明确了两方面内容:

一是地下空间是地面空间的重要补充,主要为地面空间提供基础性服务设施。

二是出于安全、健康等原因,住宅、中小学教学用房、幼托和养老活动等功能不得设于地下。

通告称:为加强对我市地下空间的保护和管理,促进地下空间资源的集约节约利用,保障权利人的合法权益,促进城市科学发展,根据相关法律、法规以及我市重大行政决策管理等有关规定,我委起草了《深圳市地下空间开发利用暂行办法》(征求意见稿)。为保障公众的知情权和参与权,提高重大行政决策质量,现就《深圳市地下空间开发利用暂行办法》(征求意见稿)公开征求社会公众意见。

有关单位和社会各界人士可在2018年7月27日前,通过以下两种方式反馈:

(一)通过信函方式将意见寄至:深圳市福田区红荔西路规划大厦501室,联系电话:83949069(邮编518034),并请在信封上注明“政府规章征求意见”字样。

(二)通过电子邮件方式将意见发送至:zcfgc008@szpl.gov.cn。

深圳市规划国土委

2018年6月27日

起草说明

地下空间是城市重要的空间资源,在提升城市整体防护和综合承载能力、提高城市空间资源利用效率等方面具有重要意义。近年来,随着我市土地资源供需矛盾日益突出和轨道交通的快速推进,开发地下空间、提高土地利用集约化程度的需求更为迫切,地上地下空间的综合统筹和一体化开发成为必然。

2008年,我市出台了《深圳市地下开发利用管理暂行办法》(以下简称《地下空间办法》),构建了我市地下空间管理规范化的基本框架和制度体系。然而,面临新的发展形势,仍然存在多头管理和管理缺位、地下空间规划法定地位不足、地下空间建设管理和互联互通机制不健全、基础信息掌握不足等问题。因此,有必要在《地下空间办法》的基础上开展修订,重新梳理完善我市地下空间规划建设管理制度体系,促进我市地下空间资源的保护和合理利用。

主要内容

本次修订总结了近年来地下空间开发利用的经验,针对地下空间开发利用中存在的问题,对地下空间规划体系,土地使用权出让等内容进行了调整,主要包括以下几个方面:

(一)关于适用范围

深圳市的地下空间开发与城市建设密切相关。早期地下空间开发需求较少,主要集中在中心城区和地铁站点周边。原《地下空间办法》的适用范围是城市规划区内,对城市规划区外地下空间规划建设缺乏管控。随着轨道三期、四期工程的逐步推进,高等级道路的立体化改造和区域性地下道路的建设等,我市地下空间的建设范围已经在向全市域范围内推进,为明确规划区外地下空间的管理要求,本次修订将原政策的适用范围从城市规划区拓展到本市行政区域内。(第二条)

(二)关于基本原则和开发方向

由于在理念上,长期以来对地下空间作为宝贵自然空间资源的认知不足,对地下空间开发的特殊性考虑不够,对地上地下统筹一体化开发的观念不强等,制约了我市土地空间资源的高效利用。本次修订明确了地下空间开发利用应当遵循资源保护、统筹规划、综合开发、合理利用、有偿使用、安全环保、公共利益优先、地上地下相协调的等基本原则,并与海绵城市的建设要求相协调。(第四条)

地下空间分层利用系指根据地下工程或地下设施的功能特点、投资成本、施工便利等综合性因素,在地下空间竖向划分层次的基础上,分别安排相应地下工程和地下设施的规划方法,有利于集约利用土地资源,实现地下空间的合理布局,是发达国家和地区利用地下空间的通行做法。本次修订借鉴了国内外的有关经验,明确了地下空间分层利用原则。

对于地下空间的开发方向和利用导向,本次修订明确了两方面内容:

一是地下空间是地面空间的重要补充,主要为地面空间提供基础性服务设施,按照公共项目优先原则,以及各类地下工程和设施的功能特点、投资成本、施工便利等因素,明确了地下工程和设施的优先安排顺序,应优先安排市政基础设施、人民防空、防灾减灾、地下交通设施和公共服务设施等项目。

二是出于安全、健康等原因,住宅、中小学教学用房、幼托和养老活动等功能不得设于地下。但这里禁止的是住宅、中小学教学用房、幼托和养老等功能不能安排在地下,在符合地下空间规划和相关法律法规的前提下,居住、学校、幼托、养老等用地内的相关辅助设施可以安排在地下。(第五条)

(三)关于地下空间的职能分工

根据地下空间开发建设管理需求和我市强区放权改革要求,但考虑到我市新一轮机构改革尚未完成的情况下,本次修订仍然按照目前既定的政府部门职能确定地下空间各项管理的主管部门,但强化了强区放权改革后区政府的作用,明确了区政府负责具体地下空间建设项目的实施和监督管理工作,同时还规定城市更新项目和土地整备项目的审批职权按照我市强区放权改革的要求执行。后续机构改革完成后,我委将在修订草案稿中将做相应的调整。(第六条、第四十一条)

(四)关于基础调查和信息平台建设

地下空间基础调查是地下空间规划编制、土地使用权出让的重要前提。本次修订从两个层面明确了地下空间基础调查工作的职责和分工。一是由市政府和区政府组织相关单位开展,具体包括地下空间自然状况、地下空间利用现状、地质环境、土壤环境的调查与评估等基础性工作,这些工作内容是地下空间建设的前置条件。二是明确了基础调查工作中涉及的有关单位和个人的职责。(第七条)

地质基础条件、地下空间建设现状、地下空间规划、地下管线、综合管廊、轨道交通、地下空间审批等数据信息,是城市规划和建设管理的重要依据,也是地下空间日常维护和地下抢险救灾所必需的基础性信息。地下空间信息的准确与否,直接关系地下设施能否有效运行和城市安全,也关系到建设项目的安全性。本次修订明确提出由市政府建立地下空间综合信息平台,将地下空间的有关信息纳入综合信息管理平台,实现地下空间管理信息的共建共享。(第八条)

(五)关于地下空间规划体系

城乡规划是引导和规范土地开发活动的重要法律制度,将地下空间规划内容纳入城乡规划编制范围,是有序合理利用地下空间的法定保障。本次修订明确了地下空间规划管理的有关内容:

1

明确地下空间规划体系,包括城市地下空间开发利用规划、地下空间重点开发地区专项规划和法定图则,以及经依法批准的涉及地下空间开发的其他专项规划、城市更新单元规划和土地整备片区规划等。(第十条第一款)

2

明确了城市地下空间开发利用规划的法律地位,明确其是用于指导全市地下空间开发利用的专项规划,应当包括规划目标、总体布局、管控分区、总体规模、重点地区建设范围等内容。(第十一、十二条)

3

在控制性详细规划层面,结合我市法定图则制度改革方向和法定图则全覆盖的现实状况,实行地下空间重点开发地区专项规划+法定图则的模式。本次修订提出在地下空间重点开发地区应当组织编制地下空间重点开发地区专项规划,其他地区则在法定图则中补充完善涉及地下空间开发了利用的内容,提出规划指引。(第十三条、第十四条)

4

在建设项目层面,出于精细化管理需要,明确了在涉及多个地块成片开发建设或者城市地下空间重点地区,可以编制具体建设项目地下空间实施方案,并与我市的城市总设计师制度结合,要求其具体实施方案在报送主管部门审批前应取得该地区城市总设计师的审查意见。(第十五条)

(六)关于地下空间使用权的取得

随着我市建设用地供应制度的不断完善,建设用地供应市场日趋规范有序,但地下空间建设用地使用权的取得存在协议出让情形不明确,实际操作性不强等问题。本次修订明确了以下内容:

1

增加了地下建设用地协议出让的情形,明确了需要穿越市政道路、公共绿地、公共广场等公共用地,或连接两宗已设定产权用地的地下公共连通空间,可以按照公共通道用途出让,且允许配建不超过通道总建筑面积百分之二十的经营性建筑。(第二十条第一款)

2

明确公共利益导向。本次修订明确了地上建设用地使用权人申请开发其建设用地范围内的地下空间原则上应用于建设停车场、文化活动、体育锻炼等市政、交通和公共服务设施。(第二十条第二款)

3

从集约节约地下空间资源角度出发,明确了附着于交通设施等公益性项目且受客观条件制约,不具备独立开发条件的经营性地下空间才能协议出让。原《地下空间办法》规定了地下交通建设项目及附着于地下交通建设项目开发的经营性空间,可以协议方式出让给地下交通项目使用权人。交通建设项目形成地下空间,特别是经营性空间,原则上应当根据《物权法》的规定,采用公开竞价的方式出让,但考虑到其形成和利用的特殊性,本次修订还要求满足受客观条件制约,不具备独立开发条件的经营性地下空间才能协议出让。(第二十条第一款)

4

明确了分类型地下空间的出让年限。单建式地下空间应当按照土地管理相关规定确定的用途类别分别确定。结建式地下空间项目的地下建设用地使用权用途与地表建设用地使用权用途一致的,其土地使用权年限一致;地下建设用地使用权用途与地表建设用地使用权用途不一致的,地下建设用地使用权按照地表建设用地使用权年限确定。(第二十二条)

(七)关于地下空间的横向连通要求

当前,我市地下工程和设施之间横向不连通的问题比较突出,影响了地下空间的整体使用效能。本次修订明确了以下四方面内容:一是地下空间重点开发地区专项规划须对地下空间的互连互通作出具体规定;二是在核定地下工程规划条件时,必须根据地下空间重点开发地区专项规划明确相邻地下工程和设施的具体连通要求;三是先行建设的地下建设项目必须按照规划要求预留连通位置;四是后续建设的地下建设项目必须与先建的项目实施连通。(第十三条、第二十四条、第二十六条、第二十八条)

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